巴曙松：大陆可适度调低经济增长预期

第二，行政机关认定纠缠申请不应基于申请人，而应基于申请人所递交的申请作出，从而避免对申请人的申请权构成过度限制。

狭义保护义务的宪法价值主要在于保护公民基本权利[包括自由权和社会权]免受国家之外的第三方侵害，其履行首先体现在预防层次，即国家立法权有义务通过制定法律，包括刑法、行政法以及民法，以防止第三人对公民基本权利的非法侵害。[33]陈国刚：《福利权研究》，中国民主法制出版社2009年版，第159页。

将社会权的国家保护义务视为一种宪法委托，主要是要求国家立法权应当承担以下义务： 1.制度性保障义务。[49]张巍：《德国基本权第三人效力问题》，《浙江社会科学》2007年第1期。在现实中，由于社会权分配多涉及国家财政能力、国家资源运用以及社会利益调整等事项，因此根据现代宪法原理，以上种种调控作为国家政治决策之内容，自然离不开国家立法权的主导和参与。[25]参见袁立：《论社会权可诉性的几个基本理论问题》，《宁夏大学学报》（人文社会科学版]2010年第6期。[4]根据德国学者克里斯提安?史塔克之见解，以基本权利作为保护义务之形容词，目的是在保护义务与基本权利之间建立起一定的关联。

以劳动权的刑法保护为例，世界各国立法权即积极通过对侵犯劳动权构成犯罪的行为追究刑事责任来确保劳动权实现的安全性。制度性保障义务同时涵括组织与程序保障义务以及给付保障义务。在和纠缠申请理由比较时，能够用收费规定拒绝的，优先考虑收费方面的规定，尤其当仅存在申请人的申请处理将对行政机关构成巨大负担时。

现有关于职业申请人、刁民或无赖的提法就是例证。第二种情形是似是而非的纠缠申请。7．过去十年，本行政区域内存放在太平间的无人认领尸体数量、存放时间、年龄及姓名。它围绕申请人递交的申请本身对申请权滥用行为予以规制。

其中一区2014年全年共有704件来自个人的申请。2．当地政府自2012年3月以来所冰冻的动物种类及冰冻数量。

这就意味着从最高收费角度解决我国申请权滥用方面收效不应过于乐观。[14]该指引指出，判断是否纠缠取决于申请人的申请是否会给行政机关带来过度的阻扰、引起超出其忍受程度的恼怒或不安。也有援引生产、生活和科研需要，即三需要对滥用情形进行限制。除非在现有收费结构之外对申请人的申请收取一定的受理费，但是该种收费方式仅之前在澳大利亚和爱尔兰等少数国家有所采用，并且这些国家的后续改革也考虑修正甚至废除受理费这一收费模式。

这使得纳税人的钱无形中被浪费。同英国一样，判断是否构成纠缠申请，不能仅凭申请人的身份这一因素就得出结论。美国虽然没有专门规定，但实践中也出现了申请权滥用的事例。[18]http://www．oaic. gov. au/freedom-of-information/applying-the-foi-act/foi-guidelines/part-12-vexatious-applicant -declarations, Retrieved 2015-03-14. [19]高慧铭：《论基本权利的滥用禁止》，《清华法学》2015年第1期，第128页。

关键词：政府信息公开，申请权，申请权滥用，纠缠申请 我国《政府信息公开条例》自2008年5月1日实施以来，政府信息公开申请权（以下简称申请权）[1]一定程度上遭到了滥用。将来还有必要通过修改《行政复议法》和《行政诉讼法》，将纠缠申请的认定结果和滥诉行为禁止结合起来，从而达到最有效的规制效果。

从所申请信息来看，申请人的申请内容包罗万象，并申请那些明知不属于《政府信息公开条例》所规定的政府信息[29]。[31]不同于商业秘密、个人隐私等实体性不予公开理由，行政机关启用程序性不予公开理由时，不必受制于公共利益衡量（Public interest test），即不需在公开的公共利益和不公开的公共利益间进行权衡后作出答复决定。

10．本行政区域内，由政府所负责照料孩子体内被植入芯片数量。[9]澳大利亚自从新的信息公开法修订后，信息专员同意并在其网站上公布了七件申请权滥用案例，其中2013年4件，2014年2件，2015年1件。[25] 其次，由于现有制度设计不能有效控制政府信息公开申请量和答复量，结果导致基于重复申请、非属政府信息公开申请等程序性不予公开理由的答复比率过高。具体是：1．当地政府所制定的为保护本区域免受龙的袭击方面的具体计划。例如，大量的借助信息公开针对解放后落实私房政策等行为就难以基于此得到有效控制。[32]肖卫兵：《论便民原则在政府信息公开申请答复中的适用》，《河北法学》2014年第4期，第118页。

结论 《政府信息公开条例》实施已逾七年。行政机关不能仅凭主观判断所申请的信息是琐碎的就拒绝该申请。

判断这种情形就需要行政机关在申请对行政机关所造成的影响、申请人的申请目的、申请价值以及申请内容和申请人过往申请历史等因素进行权衡后，得出该申请是否为纠缠的判断，即是否会对行政机关带来过度的阻扰，引起超出其忍受程度的恼怒或不安。全部公开答复占比在58.44％，接近及格线水平。

其次，我国政府信息公开工作还处在起步阶段，透明度还不高，加之行政机关现有行政行为模式尚与信息公开要求存在落差，导致正常的以信息为诉求的政府信息公开申请也无法得到满足。参见http://www. itspublicknowledge. info/home/News/20130401. aspx, Retrieved 2015-03-14. 进入专题： 政府信息公开 申请权 。

新西兰在其《官方信息法》第18条第h款中规定，行政机关可以拒绝那些草率或纠缠申请（Frivolous or vexatious request）或针对琐碎信息（Trivial）所提出的申请。[4]港闸区人民法院随后公布了该行政裁定书全文。这为我国未来规制申请权滥用行为提供了有益参考。更多滥用是在低收费甚至不收费情况下发生。

个别申请人成为了职业申请人，甚至出现了申请代理中介，向各级行政机关提出了大量的纠缠申请。因此，我们有必要对申请权滥用行为的规制问题展开系统研究。

5．当地政府为行星爆炸、陨石降落或太阳磁暴灾害所制定的计划预案和所安排的经费。如英国在2014年即因公布了十大古怪政府信息公开申请而受到舆论高度关注。

针对落实私房政策等历史信息所提出的申请以及随后的复议诉讼给实践部门带来了不少困扰。因此，我国政府对申请人的滥用申请行为应有更高的忍受度，对申请人的滥用申请行为规制则应更为谨慎。

申请量排前五位的申请人占了个人申请量的36.51％。考虑到我国实际情况，来自同一家庭成员的申请数量和行为可予以综合考虑，评估其影响。但是目前的收费不是绝对的。考虑到我国目前情况，相对而言，政府信息公开申请权提法更为妥切。

当然，规制申请权滥用行为还需考虑方方面面的程序和实体问题，具体包括： 第一，将申请权滥用情形作为程序性或行政性不予公开理由（Procedural or administrative rea-sons）之一种进行统一立法。总的来说，我国应树立以规制权利滥用反哺权利保障之意识，[19]即通过规制申请权滥用行为保障申请权的合理行使。

解决这一问题的总体思路是将申请权滥用情形作为一种程序性不予公开理由予以立法。通过设置一种针对纠缠申请的终结答复程序顺畅政府信息公开申请受理流程。

[17] 新西兰立法和英国有所不同，它从申请和信息两个角度对申请权滥用行为进行了规制。9．向本地政府提出的，要求在博物馆等历史建筑内开展鬼怪调查的申请数量。